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Pour un article plus général, voir Établissement public de coopération intercommunale.

Une communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) français à fiscalité propre, qui prévoit une intégration limitée des communes membres.

Elle est définie comme étant :

« […] un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave.
Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. »

— Début de l'article L 5214-1 du code général des collectivités territoriales.^[1]

Par la population comme par le degré de coopération, elle constitue la forme la moins intégrée des EPCI à fiscalité propre, et est conçue pour faciliter la gestion locale de l'espace peu urbanisé.

Histoire |

Si les syndicats de communes existent depuis 1890 et les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) depuis le 5 janvier 1959^[2], il faut attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes. La loi du 6 février 1992^[3] crée deux nouvelles catégories d'EPCI à fiscalité propre : les « communautés de communes » et les « communautés de villes ». Ces groupements disposent de compétences élargies et sont obligatoirement compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique^[4]. Cette loi dote, sur le plan fiscal, ces nouvelles structures d'un régime destiné à favoriser une coopération plus intégrée. Aux communautés de communes, mais également aux communautés urbaines et aux districts existant à la date de publication de cette loi, trois régimes sont accessibles :

• le maintien de la fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales ;


• l'instauration d'un régime de taxe professionnelle de zone, à condition de créer et de gérer une zone d'activités économiques ;


• la création d'une taxe professionnelle d'agglomération avec un taux unique sur l'ensemble du périmètre ^[5].

Les communautés de communes exercent ainsi en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences définies par la loi et par leurs statuts. Ce régime juridique a été modifié à plusieurs reprises, notamment par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, puis la loi du 27 février 2002, la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 et enfin la loi n^o 2015-991 du 7 août 2015, dite loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Cette dernière augmente en particulier le seuil démographique pour les communautés de communes de 5 000 à 15 000 habitants, afin d'en diminuer drastiquement le nombre, avec toutefois quatre possibilités d’adaptation^[6] :

• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale (103,4/2, soit 51,7 habitants/km²), et elle doit se situer au sein d’un département dont la densité est elle-même inférieure à cette moyenne nationale de 103,4 habitants/km²). Pour ces communautés, le Préfet pourra pondérer le seuil de 15 000 habitants en fonction d’un tableau préétabli.


• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale (31,2 habitants/km²). Dans ce cas, seule la densité de la communauté est prise en compte, sans considération de la densité du département. Le système de pondération en fonction de la population n’est pas appliqué.


• Lorsque l'EPCI à fiscalité propre a plus 12 000 habitants et est issu d’une fusion réalisée entre le 1^er janvier 2012 et la publication de la loi, soit le 7 août 2015. Dans cette hypothèse, l’instruction de la DGCL indique un « délai de repos ».


• Les EPCI verront aussi leur seuil adapté lorsqu’ils comprennent au moins la moitié des communes en zones de montagne, ou s’il s’agit d’un territoire insulaire.

Cette loi modifie également les compétences obligatoires et optionnelles attribuées aux différents groupements intercommunaux.

Nature et dénombrement |

Nature |

La communauté de communes offre une nouvelle conception de l'administration territoriale, en intégrant l'idée de projet là où il n'y avait que de la gestion. En effet, les SIVU ou les SIVOM n'ont d'autre vocation que de gérer des équipements ou infrastructures, souvent de réseau, tels le gaz, l'électricité, l'eau ou les déchets. Une seule et même commune adhère en général à plusieurs structures intercommunales, mais ne peut appartenir qu'à un seul EPCI à fiscalité propre. Une commune peut ainsi être membre d'un ou deux SIVU, d'un SIVOM, d'un SICTOM, d'un syndicat mixte et d'une communauté de communes. Si la communauté de commune acquiert une compétence gérée par une autre intercommunalité, celle-ci est dissoute si elle ne gérait que cette compétence (SIVU), ou est retirée des compétences de ladite intercommunalité, au titre du principe de spécialité et d'exclusivité des EPCI à fiscalité propre.

Nombre de communautés de communes |

En 2012, il existait 2 361 communautés de communes en France (contre 2 400 en 2007 et 756 en 1995). La loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales impose l'élaboration d'un schéma départemental de coopération intercommunal visant à couvrir l'intégralité du territoire national par des « intercommunalités plus cohérentes », schéma devant être mis en œuvre avant le 30 juin 2013. En 2014, avec la mise en place de cette réforme, on compte ainsi 1 903 communautés de communes^[7].

L'évolution du nombre de communautés de communes depuis 1995 est la suivante :

Création |

La communauté de communes est créée par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral, doit concerner un territoire d'un seul tenant et sans enclave, et doit regrouper au moins 15 000 habitants, ce seuil pouvant être abaissé sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :
« a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ;

b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ;

c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;

d) Ou incluant la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1^er janvier 2012 et la date de publication de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République^[13] ».

La création d'une communauté de communes doit également favoriser le respect du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale, la rationalisation et la réduction du nombre de syndicats de communes et le transfert de leurs compétences à des EPCI à fiscalité propre^[14].

Fonctionnement |

La communauté de communes est gérée par un conseil communautaire ou conseil de communauté, composé de conseillers municipaux des communes membres.

Chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges.

Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseillers communautaires étaient des conseillers municipaux élus par chaque conseil municipal des communes membres de la Communauté. Ce système était critiqué, étant donnée l'importance des compétences transférées, et l'absence de débat sur ces politiques en raison de l'élection des conseillers communautaires au suffrage indirect. C'est ainsi qu'à l'unanimité, les présidents des communautés se sont prononcés lors des journées communautaires de Strasbourg en 2007 pour l'élection au suffrage universel direct dès 2014, et ce pour renforcer la légitimité des communautés et leur transparence de fonctionnement.

La loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013^[15], qui a défini le régime suivant :

À compter des élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales^[16] :

• 
  commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau (le maire puis les adjoints)^[17]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil communautaire ;


• 
  commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire^[18].

Compétences |

Conformément aux dispositions de l'article L. 5214-16 du CGCT, la communauté de communes exerce des compétences obligatoires et des compétences optionnelles, ainsi que des compétences supplémentaires qui lui sont transférées par les communes membres.

Le conseil communautaire peut également choisir des compétences facultatives qu'il définit lui-même, après accord des communes membres. De plus, la communauté de communes peut, avec accord du département, exercer directement certaines compétences d'action sociale qui relèvent normalement de celui-ci.

Elle peut se donner compétence en matière de droit de préemption urbain, notamment en matière de politique locale de l'habitat, ou recevoir délégation du département pour exercer des fonctions d'aide sociale.

Les communes peuvent, par ailleurs, transférer ou déléguer à la communauté d'autres compétences.

L'exercice de certaines compétences nécessite que soient définies les actions et équipements « reconnus d'intérêt communautaire ». Cette déclaration d'intérêt communautaire^[19] résulte du vote d'une majorité qualifiée des conseils municipaux^[20], ce qui est une différence fondamentale par rapport au régime des communautés d'agglomération, où cette déclaration d'intérêt communautaire est faite par une délibération du conseil communautaire prise à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération^[21], donnant ainsi un pouvoir important aux instances communautaires.

À partir du moment où les compétences sont transférées à la communauté, les communes ne peuvent plus les exercer, sauf en matière de logement social, où la commune et l'intercommunalité peuvent toutes deux intervenir pour financer des opérations ou en garantir les emprunts^[22].

Conséquences de la loi ALUR du 24 mars 2014 |

La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové n°2014-366 du 24 mars 2014 , dite loi ALUR, fait évoluer de manière significative les compétences en matière d'urbanisme, les règles et les documents d'urbanisme. Elle transfère en particulier la compétence "documents d'urbanisme et de planification" aux intercommunalités^[23] :

• les communautés de communes pour l'élaboration et l'évolution des SCOT ;


• les communautés de communes et les communautés d'agglomération pour les PLU (ou documents en tenant lieu) et les cartes communales.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent opter pour un transfert volontaire de compétence, par délibération entre le 26 mars 2014 et le 27 mars 2017, dans les conditions définies par l'article L5211-17 du Code général des collectivités territoriales. Dans le cas contraire, le transfert interviendra de fait le 27 mars 2017, sauf si un quart des communes représentant au moins 20 % de la population s'y oppose par délibération, entre le 26 décembre 2016 et le 26 mars 2017^[23].

Conséquences de la loi NOTRe du 15 août 2015 |

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République promulguée le 15 août 2015 fait évoluer les compétences des intercommunalités, aussi bien obligatoires qu’optionnelles, avec des incidences sur l’articulation avec les syndicats intercommunaux ou mixtes. Concernant les communautés de communes, les modifications concernant les compétences obligatoires sont les suivantes^[24] :

• L’intérêt communautaire des zones d’activités économiques est supprimé. Ces zones font désormais l’objet d’un transfert complet.


• Ajout d’une notion d’intérêt communautaire pour la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales, avec le maintien d’une ligne de partage possible entre les communes et la communauté de communes.


• La promotion du tourisme, dont la création d’offices du tourisme, avec des modalités d’organisation des offices du tourisme organisées par la loi.


• L’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, avec une application prévue également au 1^er janvier 2017.


• La collecte et le traitement des déchets, avec aussi une application au 1^er janvier 2017.


• La gestion des milieux aquatiques, dont l’application initialement prévue pour 2016 est reportée au 1^er janvier 2018.


• L’assainissement et l’eau, qui deviendront une compétence obligatoire à compter du 1^er janvier 2020.

Concernant les compétences optionnelles, au moins trois compétences devront être choisies parmi neuf jusqu’au 1^er janvier 2020, et ensuite parmi sept, en raison d’un basculement de certaines compétences. Les compétences optionnelles regroupent la création et la gestion des maisons de service public avant le 1^er janvier 2017, ainsi que l’assainissement et l’eau, qui seront optionnels jusqu’au 1^er janvier 2020. En effet, elles deviendront ensuite des compétences obligatoires^[24].

L'évolution des compétences obligatoires et optionnelles de l'application de la Loi NOTRe pour les communautés de communes se traduit par le tableau suivant :

Ressources fiscales |

La Communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Afin de financer l'exercice de ses compétences, la communauté de communes peut opter pour :

• la fiscalité professionnelle unique (CET) – qui a remplacé la taxe professionnelle unique – qui assure une péréquation fiscale des ressources dégagées par les entreprises sur les zones d'activité, au bénéfice des communes plus résidentielles ;


• une fiscalité additionnelle, l'EPCI prélevant, en plus des communes, une partie des impôts ménages : taxe d'habitation, taxe foncière sur le bâti, taxe foncière sur le non bâti et contribution économique territoriale. Ces quatre taxes sont ce que l'on appelle communément les impôts locaux ;


• une fiscalité mixte mêlant fiscalité professionnelle unique et fiscalité sur les ménages^[29].

Notes et références |

Notes |

Références |

Annexes |

Articles connexes |

Bibliographie |

Ouvrages

• Marie-Christine Steckel-Assouère, Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, L'Harmattan, coll. « Grale », avril 2014, 484 p. (ISBN 978-2-343-03033-3)

Rapports

• Cour des comptes, L'intercommunalité en France, Paris, Journaux officiels, novembre 2005, 370 p. (lire en ligne)

Liens externes |

• 
  Base de données sur l'intercommunalité du ministère de l'intérieur

v · m Décentralisation en France
Aménagement du territoire Administration territoriale
Collectivités	Commune Métropole de Lyon Département Région Collectivité territoriale de Corse Département et région d'outre-mer Collectivité territoriale unique Collectivité d'outre-mer Nouvelle-Calédonie Provinces de Nouvelle-Calédonie
Intercommunalités	Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) À fiscalité propre Communauté de communes Communauté d'agglomération Syndicat d'agglomération nouvelle Communauté urbaine Métropole Sans fiscalité propre Syndicat intercommunal Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) Autres formes Syndicat mixte (ouvert ou fermé) Pôle métropolitain Pôle d'équilibre territorial et rural Pays
Lois et réformes	Lois Defferre (1982-1983) Loi PML (1982) Code général des collectivités territoriales (1996) Renforcement et simplification de la coopération intercommunale (1999) Acte II de la décentralisation (2003-2004) Réforme de 2008-2012 Acte III de la décentralisation (2012-2015, Loi MAPTAM (2014) Réforme territoriale de 2014 Loi NOTRe (2015))
Voir aussi : Histoire du droit Ministère de la Fonction publique Contrat de projets État-région

v · m Droit administratif en France
Généralités	Histoire du droit administratif français Dualité des ordres de juridiction administratif judiciaire Biens Domaine public Expropriation
Organisation	Principes Déconcentration Liste Décentralisation Personnalité morale de l'administration Juridictions Tribunal administratif Cour administrative d'appel Conseil d'État Jurisprudence Autres Établissement public EPA EPIC Service public Police administrative Autorité administrative indépendante
Administrations publiques	Centrale Ministère Organisme divers d'administration centrale Agence des participations de l'État Autorité administrative indépendante en France Territoriale Droit des collectivités territoriales Commune Intercommunalité EPCI Canton Arrondissements Département Région Principe de libre administration Intérêt communautaire Administration de sécurité sociale Assurance maladie Accident du travail Maladie professionnelle Régimes CNAM CNAF CNAV ACOSS Social des indépendants Mutualité sociale agricole
Droit de l'administration	Acte administratif Unilatéral Contrat administratif Acte de gouvernement Principe de légalité Circulaire Directive Arrêté Règlement Contentieux administratif Responsabilité Recours Plein contentieux Excès de pouvoir Gracieux et hiérarchique
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